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以法治化释放更多制度红利——全国土地日专访中国土地矿产法律事务中心负责人

      眼下看,土地管理法修改加紧推进;长远看,出台土地法已成共识。从紧迫性看,征地制度改革、农村集体建设用地流转、不动产统一登记等现实问题,使国土资源法治保障成为当务之急。

  在第23个全国土地日前夕,针对土地矿产法治化焦点话题,中国土地矿产法律事务中心(国土资源部土地争议调处事务中心)主任孙英辉接受了新华社记者专访。

  保障公民物权 实现“法治突围” 

  记者:怎么看待我国国土资源法治化进程?

  孙英辉:随着城镇化、工业化、信息化和农业现代化加速,中国特色国土资源法律体系初步建立。特别是近年来,初步形成以宪法为根本依据,以物权法、土地管理法、矿产资源法为基本准则,以国务院行政法规、地方性法规、部门及地方性规章为具体规范的国土资源法律制度体系。

  但国土资源法治建设存在很多亟待解决的问题,有些已经成为深化改革的障碍所在,主要表现“四个背离”:国土资源法治建设加强,然而法律绩效低下甚至下降;为建立公正有序的国土资源工作秩序付出过高行政成本,然而现实表现为低水平秩序效果甚至局部性秩序恶化;国土资源法律制度社会效益低于预期,然而制度运行社会成本不断高企;国土资源法律知识逐渐普及,然而部分法律公信力衰退。

  因此推进基本法治保障、市场法治保障、产权法治保障三大国土资源法治保障工程时不我待。国土资源法治事关公民社会最基本的物权,从保护土地财产权到构建完善矿业权制度,深化改革,释放制度性红利,归根到底要实现“法治突围”。

  强化权利观念 弥补基本法缺失 

  记者:国土资源法治保障工程,创新与改革从何入手?

  孙英辉:首当其冲是基本法治保障工程。目前的国土资源法律体系,有效支撑了改革开放大局,支撑了工业化、城镇化和农业现代化快速发展进程,支撑了我国经济总量跃居世界第二的冲刺,更支撑了耕地红线的基本稳固。

  但“三个缺位”必须正视:在征地制度改革、农村集体建设用地流转、城镇化过程中的土地用途管制、不动产统一登记及农民土地物权实现等领域、环节的法律法规缺位;国土资源基本立法缺位,属于经济法范畴的土地管理法和矿产资源法,主要调整规范行政管理行为,难以起到宪法统领下的基本法作用,不能适应大量民事和物权调整规范需求。

  目前国土资源法规主要强化行政管理,偏重行政规范而疏于民事规范,强调行政管理较多而明晰民事权利和义务较少。重管理、轻权利,往往以行政法、刑法代替民法的保护功能;所有权归属界限不清,占有、使用、收益和处分的各项权能甚至处于无主状态;物权统一登记尚未落实,登记机关不统一,登记制度不健全,严重影响物权登记的公信力;资源流转环节限制性规定过多,市场配置作用常常失灵,市场外部不经济性因素导致资源闲置、浪费和流失。

  存在上述问题,原因主要在于国土资源基本法缺失。加快国土资源基本法研究,尽快将土地法和地质矿产法纳入国家立法规划,已经十分紧迫。

  市场要法治化 产权要现代化 

  记者:在推进基本法治工程外,还有哪些刻不容缓的保障工作?

  孙英辉:推进基本法治保障同时,必须不失时机加快国土资源市场法治保障工程、产权法治保障工程。

  市场法治保障的紧迫性,在土地政策参与宏观调控上表现突出。土地政策与宏观经济对接,是我国宏观管理一大创新,作用突出。但与党的十八大“完善宏观调控体系”要求相比,“四多四少”问题突出:短期措施多,改革政策少;行政措施多,法治规范少;监管措施多,经济办法少;传统措施多,科技手段少。在土地市场调控方面,要主攻经济、科技和法律调控手段,突出市场配置、突出主体作用、突出信息调控、突出法律规范,以法治创造制度红利。

  现在改革发展的最大障碍,是产权问题。特别是土地产权问题,成为冲出改革深水区绕不过的顽固堡垒。土地产权存在“三个模糊”:界限模糊、主体模糊、地位模糊。土地管理法修改难、国土资源基本法立法难、农村土地制度改革难等,关键都在于产权。

  近年来,国土资源部高度重视产权制度改革,在一系列调研和试点中取得很多经验。要梳理经验,借鉴国际,先易后难,顶层设计与基层实践结合,长远立法与现实试点结合,从农村突破,从基层突破,从局部突破,以改革征地制度为突破口,以城乡一体化为总目标,赋权于民,使农民能够以产权保生存,以产权谋发展。

  突破城乡分治模式 从不动产登记突破 

  记者:这些法治保障工程,当下有没有切入点?

  孙英辉:按党中央、国务院有关要求,不动产登记制度改革是最好的突破口。多年来,各部门根据本行业特点,积极探索,积累经验,为不动产统一登记打下较好基础;不动产统一登记不仅是理论成果,社会共识,更是因应新型城镇化发展急需,现实所迫;不动产登记制度创新与改革,成为产权制度改革突破口和路线引导;统一登记信息平台和标准规范,是不动产登记制度改革的重要保障。

  目前我国不动产登记制度改革目标明确,就是“三个转变”:服务对象上,从主要为行政管理服务转变为主要为明晰和保护合法物权服务;功能设置上,从城乡分治模式转变为城乡统一模式;要素价值体现上,从非市场经济方式转变为市场经济方式。这是不动产统一登记的根本动力。

  当前新型城镇化和经济发展方式升级,推动不动产统一登记制度改革加速,实现城乡权利平等、发展机会均等,要求人口要素、城市因素、市场形成、权利实现等在城乡间双向流动。就是农村城镇化、城市生态化、市场一体化、登记统一化。(新华社 记者 王立彬)

2013年6月25日

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